O Congresso Anfictiônico do Panamá: contexto e repercussões internacionais

Estou em Coro, capital do estado de Falcón, no oeste da Venezuela, onde fui convidado a participar do encontro “A Relevância Duradoura da Diplomacia Bolivariana: 200 Anos Após o Congresso Anfictiônico do Panamá”. Este evento dá continuidade às comemorações do bicentenário deste importante encontro continental.

Organizado pelo Centro de Estudos Simón Bolívar, pela Rede de História e Patrimônio do Estado de Falcón, pelo Centro Rómulo Gallegos de Estudos Latino-Americanos e Caribenhos (Celarg) e outras instituições, e patrocinado pela Prefeitura de Coro e pelo Governo do Estado de Falcón, o evento foi realizado no Salão Chema Saher da Prefeitura. Fui incumbido de uma das duas palestras principais, que intitulei “O ​​Congresso Anfictiônico do Panamá: Uma Obra Magnífica do Libertador Simón Bolívar. Contexto e Repercussões Internacionais”.

Viajar para o interior do país e escapar da capital é completamente revigorante em todos os sentidos. Embora todas as decisões sejam tomadas em Caracas, sua atmosfera sufocante faz com que se sinta que muito do que é dito e feito é artificial e premeditado. No interior do país, sente-se uma energia diferente; há uma sensação de plenitude que se percebe desde o momento em que se chega ao aeroporto e em cada lugar que se visita. Se o espírito de camaradagem e fraternidade é uma das características da identidade venezuelana, o povo de Falcón se destaca pela cordialidade e hospitalidade que superam em muito a média nacional.

Minha apresentação focou na necessidade urgente do Libertador Simón Bolívar de garantir a realização do Congresso do Panamá, apesar das dúvidas e incertezas que permeavam as elites que governavam as recém-independentes repúblicas americanas após a guerra de independência.

Bolívar sabia o que estava em jogo no Panamá e, imbuído da importância crucial das decisões a serem tomadas ali, empenhou-se persistentemente em convencer o vice-presidente Santander da extraordinária relevância desse projeto. Longe da sede do governo, o Libertador percebeu, com total impotência, que era Santander, de Bogotá, quem detinha o poder de influenciar a convocação, a preparação e a execução desse encontro tão importante. Portanto, começou a pensar que precisava tomar uma decisão imediata para mudar a atmosfera de ambiguidade que cercava essa questão fundamental.

Bolívar Em 7 de dezembro de 1824, sabendo que se aproximava a batalha decisiva pela independência da América do Sul, e embora não o soubesse, quase na véspera de sua ocorrência, de Lima, o Libertador, escrevendo em primeira pessoa, isto é, assumindo pessoalmente a responsabilidade, enviou uma circular da mais alta magistratura do Peru aos chefes de governo das antigas repúblicas hispano-americanas (Colômbia, México, Rio da Prata, Chile e Guatemala), convocando-os para o grande evento continental.
Este documento resumia os esforços de integração dos 14 anos anteriores e a necessidade de avançar rumo a uma união de repúblicas. Nesse contexto, muitos consideravam este Congresso e a possibilidade de integração como nada mais que uma utopia. Bolívar continuava sendo incompreendido; seus pares não entendiam a necessidade e a urgência de se realizar um conclave dessa natureza.

Bolívar propôs a criação de uma autoridade federal supranacional para preparar negociações conjuntas com a Espanha. Ele estava preocupado com as ambições imperiais das potências europeias, agrupadas na Santa Aliança. Naquela época, ele também começou a se preocupar com as tendências expansionistas e hegemônicas dos Estados Unidos, após o discurso do presidente Monroe ao Congresso em dezembro de 1823.

As ideias bolivarianas expressas pelo Libertador já em 1815 na Carta da Jamaica culminaram na já mencionada Convocação do Congresso do Panamá em 7 de dezembro de 1824. Essa convocação tinha como objetivo servir de base para as deliberações e os acordos que, segundo ele, o Congresso deveria adotar. Esperava-se que o Congresso chegasse a um acordo entre partes iguais, unidas por laços de fraternidade e cooperação entre seus povos.

Portanto, o Congresso foi convocado com a convicção do Libertador de que: “O dia em que nossos plenipotenciários trocarem suas credenciais marcará uma era imortal na história diplomática da América”.

Nas instruções preparadas por Bolívar para os plenipotenciários que representariam a Colômbia no Panamá, foram estabelecidos os parâmetros que serviriam de base para o cumprimento da missão: “Nada neste momento é de maior interesse para o governo da Colômbia do que a formação de uma Liga verdadeiramente americana. É essencial que vocês enfatizem a necessidade de lançar agora as bases para um corpo ou assembleia anfictiônica de plenipotenciários que promova os interesses comuns dos Estados americanos, que resolva qualquer discórdia que possa surgir no futuro entre povos que compartilham os mesmos costumes e tradições, mas que, por falta de tal orientação sólida, possam talvez deflagrar as guerras desastrosas que devastaram outras regiões menos afortunadas”.

Nessas instruções, percebem-se aspectos do pensamento integracionista de Bolívar que estariam presentes no documento a ser assinado no Panamá. Alguns pontos impressos nos documentos assinados estabelecem princípios que serviriam de alicerce para a estrutura jurídica que se pretendia construir.

As instruções delineavam claramente as ideias que precisavam ser semeadas para que pudessem criar raízes no Panamá. Enfatizavam o compromisso mútuo que as partes deveriam assumir de não concordar com uma paz definitiva com a Espanha, exceto com base na aceitação e no reconhecimento da independência e integridade de todas as repúblicas. Chegou-se a estabelecer a possibilidade de assinar um acordo para a criação de uma cidadania comum.

Um obstáculo inicial surgiu quando propostas divergentes emergiram quanto à conveniência de convidar os Estados Unidos para o conclave. Gual e Santander acreditavam que a potência do norte deveria estar presente no Panamá. Pensavam que, dessa forma, poderiam influenciar os EUA a estreitar laços com as repúblicas do sul, mas Bolívar não compartilhava dessa visão. Às escondidas de Bolívar, Santander e Gual convidaram os Estados Unidos.

A respeito desse assunto, o Libertador expressou sua discordância em cartas a Santander datadas de 8 de março, 8 de maio, 30 de maio, 7 de julho e 21 e 25 de outubro de 1825, mas o vice-presidente continuou seus esforços de sabotagem, envolvendo outros atores no convite.

Bolívar desconfiava dos Estados Unidos, prevendo sua natureza expansionista, mas, acima de tudo, repudiava sua postura pró-escravidão. O Libertador acreditava que a Assembleia do Panamá deveria adotar uma resolução firme não apenas contra o tráfico de escravos, mas também repudiando a escravidão como instituição nos países americanos. Isso influenciaria grandemente a decisão de Bolívar de não convidar os Estados Unidos ou o Brasil.

É importante notar que, no mesmo ano em que escreveu a Carta da Jamaica, em outra carta endereçada ao empresário inglês Maxwell Hyslop, datada de 19 de maio de Kingston, o Libertador clamava por um maior envolvimento da Inglaterra na causa da luta hispano-americana. Ele advertia que “talvez quando a Inglaterra olhar para a América, não a encontre!”.

Ele transmite isso ao político britânico Richard Wellesley em uma carta também datada de Kingston, 27 de maio de 1815: “Se eu tivesse conservado uma réstia de esperança de que a América pudesse triunfar por si só, ninguém teria desejado mais do que eu a honra de servir ao meu país sem o degradar à humilhação de buscar proteção estrangeira: esta é a razão da minha partida do continente. Venho em busca de ajuda: irei em busca dela naquela orgulhosa capital; e, se necessário, marcharei até o Polo; e se todos forem insensíveis à voz da humanidade, terei cumprido meu dever, ainda que em vão, e retornarei para morrer lutando em minha pátria.”

Agora, dez anos depois, em preparação para o Congresso e focado unicamente em seu sucesso, Bolívar continuava a ponderar a necessidade de uma aliança estratégica com a Inglaterra para isolar o principal inimigo e alcançar o objetivo imediato de unir as antigas repúblicas hispano-americanas.

Mas essa ideia sempre teve um caráter tático. Em nenhum lugar de sua extensa obra o encontraremos inclinado a favorecer qualquer potência em particular como objetivo estratégico. Portanto, é preciso compreender que, ao estabelecer a necessidade de uma aliança com a Inglaterra, o Libertador interpretava com precisão a situação política internacional da época, aproveitando-se das contradições emergentes entre a Grã-Bretanha e os Estados Unidos, que disputavam mercados e rotas marítimas.

Em todo caso, ele não nutria ilusões sobre nenhum dos lados, nem os Estados Unidos nem a Inglaterra, mas, agindo com requintada perspicácia política, extraordinária visão estratégica e aguçada habilidade diplomática, emitiu alertas a esse respeito e explicou a importância do Congresso a ser realizado no Panamá e o que seria necessário fazer para prepará-lo. Em uma carta a Santander, datada de 8 de março de 1825, de Lima, escreveu: “Os ingleses e os americanos são aliados temporários e muito egoístas. Portanto, parece prudente estabelecer relações amistosas com esses cavalheiros aliados, usando uma linguagem doce e insinuante para obter sua decisão final e, enquanto isso, ganhar tempo.”

Desde os primeiros dias de abril de 1826, quando enviou uma carta de Lima a Pedro Gual, o Libertador acompanhou de perto as notícias vindas do istmo. No entanto, os conflitos crescentes que assolavam as novas repúblicas começaram a ocupar a maior parte do seu tempo, e ele pareceu perder o interesse pelo que acontecia ou estava prestes a acontecer no Panamá. As dificuldades de comunicação o impediam de receber notícias do istmo com a rapidez que desejava.

Em maio, sua correspondência começou a revelar uma profunda preocupação com a anarquia e o caos que assolavam o clima político e econômico de quase todas as repúblicas. Quatro dias depois, em 7 de junho, Bolívar reiterou a Santander o compromisso da Colômbia com o Congresso do Panamá e sua preocupação com o atraso na chegada dos delegados mexicanos, o que estava adiando o início dos debates. Ele expressou novamente sua crença de que os plenipotenciários bolivianos viajariam em breve, o que nunca aconteceu. Mesmo assim, o Libertador acompanhou os acontecimentos com grande interesse. Em 23 de junho, escreveu a Santander para informá-lo de que havia se reunido com o embaixador britânico no Peru.

Uma breve análise da correspondência e das atividades do Libertador durante esses dias mostra uma mudança completa em seu foco e esforços para alcançar a estabilidade na Colômbia, particularmente na Venezuela, onde o General Páez demonstrava tendências autocráticas e já expressava a ideia de destruir a Colômbia separando a Venezuela de Cundinamarca. Ele também estava preocupado com a estabilidade do Peru, que havia se tornado efetivamente sua base de operações. Em suas mensagens, ele começou a revelar sua convicção de que deveria retornar à Colômbia para evitar o naufrágio que previa. Contudo, em uma carta a Santander, datada de 8 de julho, fez uma pausa para expressar, pela primeira vez, uma opinião sobre o Congresso no Panamá. Mostrava-se muito pessimista a respeito e, nesse contexto, também revelou sua preocupação e impotência diante da situação na Venezuela e da conduta do General Páez.

Provavelmente, ele estava recebendo notícias do que acontecia no Panamá. Dificuldades de comunicação implicavam um atraso de cerca de dois meses entre a elaboração de um relatório e sua chegada às suas mãos, e outros dois meses para que aqueles que o emitiam — neste caso, os plenipotenciários — recebessem uma resposta. Finalmente, em 11 de agosto, decidiu escrever diretamente a Gual e Briceño Méndez. Nessa data, a Assembleia já havia sido concluída, mas ele desconhecia esse fato. De certa forma, essa comunicação é visionária; parece que, mesmo antes do início do conclave, o Libertador temia seu fracasso. Isso o levou a tomar medidas diretas. Nesta carta, ele expressa veementemente sua avaliação das negociações com o Panamá, mesmo sem ter todas as informações. Ele chega a explicar, em certo sentido, sua decisão de modificar a proposta original para salvar os acordos e o Tratado.

Pode-se dizer que, ao final do Congresso, Bolívar estava no auge de sua glória. Embora, naquele momento, o Libertador fosse presidente da Colômbia, ditador do Peru e presidente da Bolívia; a República Dominicana tivesse se unido à Colômbia, patriotas cubanos lhe enviassem representantes, a América Central encomendasse retratos seus em escritórios e o general mexicano Vicente Guerrero lhe oferecesse o cargo de comandante-em-chefe de seu exército, a verdade é que, após aquele momento na cúpula, seu próprio declínio começou a se manifestar.

A situação econômica era crítica, e as oligarquias que tomaram o poder após a independência careciam de uma visão de desenvolvimento adequada aos tempos modernos. Embora os ideais integracionistas de Bolívar ainda tivessem valor, foram as próprias forças oligárquicas nacionais que pressionaram por uma proposta dependente dos EUA, que apresentava um paradigma hegemônico e uma integração subordinada. Assim começou o declínio.

Bolívar mal tomaria conhecimento dos resultados da Assembleia do Panamá em setembro. Ele havia partido de Callao no dia 3 e chegado a Guayaquil no dia 13, após três anos de ausência da Colômbia. Ao chegar em Guayaquil, foi recebido com um grande volume de correspondências. Já pensando no futuro e nas complexidades que previa, no dia seguinte à sua chegada, apressou-se a escrever ao General Briceño Méndez. Nessa carta, não conseguiu esconder o pessimismo que o dominava e pediu que “os tratados não fossem ratificados antes da minha chegada a Bogotá e antes de eu tê-los examinado minuciosamente e cuidadosamente com o senhor e outros”.

De modo geral, Bolívar, que se autodenominava “o homem das dificuldades”, não se deixaria intimidar por essas provações. Seu pensamento era permeado por uma visão estratégica e de longo prazo muito avançada e dificilmente percebida em sua época, mesmo por alguns de seus colaboradores mais próximos. De fato, ainda hoje, duzentos anos depois, o Libertador permanece incompreendido. Ele acreditava na independência total e na criação de uma nação de nações que daria à América do Sul solidez e presença no cenário internacional. Ele não conseguia conceber que um único país, por mais poderoso que fosse, pudesse enfrentar sozinho as vicissitudes do mundo que ele previa. Daí seu supremo esforço pela êxito da Assembleia do Panamá.

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Publicado originalmente en Con Nuestra América