Ecuador : Medidas fiscales alternativas ante la crisis

Pablo Dávalos – economista

El terremoto que asoló las provincias de Esmeraldas y Manabí, a mediados de abril de 2016, se constituyó en el argumento más importante que utilizó el gobierno ecuatoriano de Rafael Correa para proponer la: “Ley de Solidaridad y Corresponsabilidad Ciudadana por los afectados del Terremoto”. Esta ley contempla una serie de medidas tributarias entre ellas, y quizá la más importante, el incremento en dos puntos porcentuales del Impuesto al Valor Agregado (IVA), que pasaría del 12% al 14%. La argumentación oficial utiliza como criterios de legitimidad para esta Ley, la solidaridad con las víctimas y damnificados por el terremoto, y la necesidad de reconstrucción, reparación y rehabilitación de las infraestructuras afectadas y destruidas. Sin embargo, el régimen no tiene aún una idea precisa del monto real de esa afectación, ni tampoco ha diseñado un programa o un plan de reparaciones y reconstrucciones para las áreas afectadas.
El argumento de la solidaridad es fuerte, sobre todo en circunstancias en las cuales la sociedad ecuatoriana se movilizó para ayudar a las víctimas y los damnificados por el terremoto por fuera de todo canal estatal. Sin embargo, semanas antes el régimen ya había enviado a la Asamblea Nacional la “Ley Orgánica para el Equilibrio de las Finanzas Públicas”, en las que proponía una serie de incrementos a las bebidas azucaradas, bebidas alcohólicas, y cigarrillos, amén de una serie de exenciones y cambios tributarios que incrementaban a la población susceptible de pagar tributos. El argumento que esa vez utilizó el régimen fue que las bebidas azucaradas se constituían en un peligro para la salud humana porque eran causantes, entre otras patologías, de la diabetes. En esta ley, amén de estas medidas tributarias, constaba también la motivación para que la población utilice en sus transacciones el dinero electrónico, una moneda emitida directamente por el gobierno y sustentada en un tipo de cambio convertible con el dólar (Art. 94, Código Orgánico Monetario Financiero, R.O. No. 332, sept. 2014). A pesar de las referencias a la salud pública y la diabetes, el régimen nunca presentó un plan de salud pública orientado a la prevención de la diabetes.
En ambos casos, se utilizaron argumentos que convocaban a la sociedad porque trataban temas sensibles (la solidaridad con las víctimas de un desastre natural, en el un caso; los problemas de salud pública de la principal causa de morbi-mortalidad en el país, en el segundo caso), pero en ninguno de ellos se creó la institucionalidad correlativa que sirva de soporte a las medidas planteadas; por ejemplo, nunca se propuso un plan de reconstrucción para las zonas afectadas por el terremoto, y tampoco nunca se planteó un plan de salud pública para contener la epidemia de la diabetes. En realidad, fueron argumentos que se utilizaron estratégicamente y cuyo objetivo final era netamente recaudatorio.
Esas propuestas de ley se correspondían a la búsqueda de recursos para financiar el déficit fiscal de 7.261 millones de USD (8% del PIB del 2016). La vía de financiamiento que el gobierno había utilizado hasta entonces era la de entregar recursos naturales en contra de anticipos de explotación petrolera. Empero, esa vía tenía sus límites y el gobierno utilizó la catástrofe natural de abril de 2016, para imponer un programa de ajuste fiscal dentro del esquema clásico de las políticas de shock económico. El problema radica en que los problemas de liquidez de la economía acotan los márgenes de maniobra a cualquier política de shock. Las medidas propuestas por el gobierno trasladan la liquidez desde los hogares hacia el sector público, pero generan desempleo, recesión y pobreza.
Ahora bien, el régimen ha cerrado al mismo tiempo el debate sobre las alternativas que existirían para financiar la reconstrucción y ayudar a las víctimas del terremoto. De una u otra manera, el debate se ha centrado en expandir los recursos fiscales a costa de los contribuyentes y de la economía en su conjunto. No obstante, hay alternativas viables, que no tienen un mayor costo económico para la sociedad y que se inscriben directamente dentro de la redistribución de la riqueza, la equidad y la solidaridad.
Una de esas medidas hace referencia, precisamente, a la solidaridad que pueda generar la élite del partido de gobierno, Alianza País, y que, en su gran mayoría, forma parte del sector público.
En el siguiente gráfico puede apreciarse la expansión del gasto en sueldos y remuneraciones desde que Alianza País llegó al poder en el año 2007:

Fuente: Banco Central del Ecuador, Ministerio de Finanzas, 2016.
De la misma manera, el sector público del gobierno central creció de 332.035 funcionarios y empleados en el año 2006 a 487.885 en el año 2015, para las cinco funciones del Estado y 168 organismos públicos creados por Ley. Si se añaden los empleos públicos del sector público financiero, de las empresas públicas y de los gobiernos autónomos descentralizados, la nómina pública en el Ecuador, para el año 2016, superaba los 600 mil empleados y funcionarios (7,5% de la PEA). El régimen justifica el incremento en el rubro de sueldos y salarios en el aumento correlativo en contratación de médicos, personal de salud, educación y seguridad interna y externa, empero de ello, el crecimiento del presupuesto en nómina es mayor (de 3.6 mil millones a 9.9 mil millones de USD en nueve años), que el incremento en personal contratado en esos sectores y, además, los sueldos y salarios de la mayor parte del sector público están congelados desde el año 2012. En consecuencia, el incremento de 3.6 mil millones de USD a 9.9 mil millones, obedece al hecho de que hay un sector del sector público que gana más que el resto y cuyas remuneraciones acaparan una parte importante del presupuesto en gasto corriente.
El marco jurídico que regula al empleo público es la Ley Orgánica del Servicio Público (LOSEP), y las escalas de remuneración del empleo público, a su vez, se rigen por dos instrumentos legales: la escala de remuneración mensual unificada para dignatarios, autoridades y funcionarios del nivel jerárquico superior y que tiene diez grados y va de los 2.115 USD (Grado 1), a los 6.261 (Grado 10)[1]; y la escala de 20 grados para los empleados públicos que no son de libre remoción y que va en una escala de 500 USD (Grado 1) a 3.360 (Grado 20)[2].
Esta información es pertinente porque el partido de gobierno, Alianza País, ha cooptado la función pública y la ha convertido en un mecanismo que consolida su hegemonía política. En el distributivo de remuneraciones del Ministerio de Finanzas[3], un cálculo conservador indica que aproximadamente un 6,45% de empleados y funcionarios perciben remuneraciones mensuales superiores a los 3.000 USD. Muchos de ellos forman parte del nivel jerárquico-superior. Esto significaría una cantidad de alrededor de 38.700 funcionarios y empleados con remuneraciones superiores a los 3.000 USD mensuales y que, en promedio, tendrían una remuneración anual de 58.100 USD.
Muchos de ellos adscriben al proyecto político de Alianza País de grado o por fuerza, y forman el sustrato clientelar más importante que tiene este partido político. Muchos de esos altos funcionarios son también los cuadros políticos más importantes del partido de gobierno. Ahora bien, el peso total de este sector en el conjunto de las remuneraciones del sector público sería de alrededor de 2.248,4 millones de USD, es decir, algo más de la cuarta parte (25,5%) del total de remuneraciones del sector público del año 2016. Es esta elite de funcionarios quienes concentran el ingreso del gasto corriente en remuneraciones. De esta manera, el gobierno replica un fenómeno que también se produce en la sociedad: la concentración del ingreso en un grupo reducido de personas.
Ahora bien, si se pusiera un techo de remuneraciones a este sector en 3.000 USD[4], por un año, de tal manera que ningún funcionario público, tanto del nivel jerárquico superior, cuanto de las escalas más altas de los empleos públicos de carrera, pudiese ganar más allá de 42.000 USD anuales, se generaría un ahorro de alrededor de 623,07 millones de USD en ese año. En esta iniciativa constarían, por supuesto, todas las autoridades electas, incluyendo el ejecutivo, el legislativo y los gobiernos autónomos descentralizados.
Si a esos 623,07 millones de USD, se añaden los 600 millones de USD de las líneas de crédito para emergencias que activaron para el Ecuador las Instituciones Multilaterales de Crédito, sobre todo BID y BIRF, se tendrían más de 1.223 millones de USD para resolver las necesidades más emergentes de la reconstrucción y el apoyo a las víctimas y damnificados por el terremoto de la costa ecuatoriana, y sería el primer fondo semilla para contingencias e imprevistos en la década.
Una iniciativa como ésta trasladaría la solidaridad directamente a los operadores políticos de la Revolución Ciudadana y sus aliados, y, al mismo tiempo que permitiría aliviar económicamente a la población más pobre de impuestos regresivos como el incremento del IVA, permitiría obtener liquidez inmediata para empezar con un fondo de contingencias e imprevistos. Empero, existe un requisito adicional y sería la voluntad política de separar los recursos de este fondo de la cuenta única del tesoro, de tal manera que esos recursos de contingencia no puedan ser utilizados como recursos de libre disponibilidad para gasto corriente.